美国高级文官制度政治行政关系文研究综述(2)
作者:佚名; 更新时间:2014-10-19

    3.研究政治任命文官与常任高级文官之间的冲突与紧张。由于政治任命文官受到上层的政治压力和以及本人任期的压力,其流动性大,要求变革的欲望强烈,决策通常从政治角度出发,追求短期效益;常任高级文官在联邦政府中的任职时间较长,以价值中立为原则,为决策提供事实和专业知识并追求决策的可行性和科学性,是联邦政府保持稳定性和连续性的基础。两种不同的价值观导致了二者的紧张和冲突。哈德尔逊(Huddleston)在《高级文官报告》对此进行了详细论述。汉森(Hansen )等从政治与行政分立的角度,指出由于受不同的行动逻辑驱使,前者受诱导性的行动逻辑驱使,而后者受推论性的行动逻辑驱使,因此导致了二者的不和谐。

    在如何解决政治任命文官和常任高级文官的紧张和冲突方面,比较有代表性的是由美国行政学会在内的四个专业团体于1984年提出的对策。它们认为,解决紧张和冲突需要政治任命文官和常任高级文官双方的共同努力,二者良好的工作关系是建立在相互理解和支持基础上的,这种支持能够促使政治任命文官在决策中更好的听取常任高级文官的意见,同时常任高级文官也能更尊重政治任命文官并帮助他们完善决策。在此基础上提出了改善政治任命文官和常任文官关系的对策,即加强相互理解、分享共同价值和愿景、加强信任、重视交流与沟通、培训。劳仁特曾( Lorentzen)在《政治任命官员和行政任命官员的紧张关系》一文中对此进行了评述。

    此外,有学者从政治任命文官与常任高级文官的合作出发,指出在一些因素具备的情况下,二者越倾向于合作,而不是产生冲突。杜拉特(Durant)认为,当政治任命官员与常任高级文官二者的目标一致程度越高,合作的几率也越大。他认为,政治任命官员与常任文官合作或者对抗的程度,取决于以下几个因素,一是常任高级文官在多大程度上认同机构或项目的使命、宗旨,二是政治性同盟的影响,三是他们拥有的专业知识和技能是否被政治任命官员肯定,四是常任高级文官在政治上的影响力。

    4.研究高级文官的政治回应性。增强政治回应是建立高级文官制度的一个重要目标。这类研究主要集中于高级文官中的政治任命文官方面。政治任命文官不需要通过竞争性考试,由总统或者是联邦机构长官任命。在高级文官是否增强了政治回应性上,存在着两种相左观点。第一种观点认为,政治任命文官对政治具有相当的敏感性,在政策过程中设定政策方向和优先权重,加强了官僚对总统的政治回应性。艾伯柏氏( Aberbach)在《变革时代的美国联邦执行官》一文中通过数据对此进行了论证,并指出常任高级文官和政治任命文官日益与其角色要求相合,而更少的为特殊利益团体服务。凡德里克(Vandlik)等人在《政治责任和林业局的新首脑》一文中指出,美国林业局一直以来都处于常任高级文官领导下,这导致了总统的政策很难在林业部内得到回应。然而,在克林顿执政时期,林业局首任政治性任命文官托马斯的出现改变了这一状况,与其前辈相比,他在一定程度上提高了林业局的政治回应性,但这一点也使林业局遭到了广泛的批评。

    第二种观点认为,政治任命文官并没有加强政治回应性,原因是政治任命文官人数的增加带来了信息的流失、协调成本的上升等,造成对官僚的控制变得更加困难。普费弗勒(Pf`}ner)在(政治任命官员和常任文官:第三世纪的民主一官僚关系》一文中,通过对政治性任命高级文官和由总统任命国会批准的政务官这两类的分析,指出政治任命官员数量的增加并不总是意味着政治回应性的加强。近代以来总统对官僚总是抱有一种敌意和不信任,并且通过不断增加政治任命官员和白宫对任命官员的控制以期解决这一问题。事实上,这一不信任被过分夸大了,并且每届政府都经历了一个与官僚“适应的周期”。他指出,政治任命官员是一种加强总统控制的手段,但应当注意减少政治性任命官员的人数。英格拉汉姆(Ingraham)在《建设抑或破坏—总统、政治性任命文官和官僚》一文中,通过分析SES中政治性任命文官的特点和对常任文官的权威,指出政治性任命文官由于任职时间短暂,并且普遍缺乏对担任职位所需的管理才能,造成了总统仍然无法控制官僚、公共管理质量低下的局面。

    值得注意的是,在政治任命文官的回应性方面,不少学者采用阶段分析法,以各个总统任期为阶段进行研究,尤其是对里根执政时期进行研究。这是因为,里根在任用官员时牢牢把握意识形态标准。里根政府的一位内阁成员萨瓦托瑞(Salvatori)评价到:,’(里根挑选‘自己人’的)三大标准是,第一,他是里根的人吗?第二,他是共和党人吗?第三,他是保守派的吗?”斯特尔(Stehr)在《高层官僚和里根政府中影响力的分布情况》一文中指出,里根执政时期的政治性任命官员在机构中影响力最强。若克(Rourke )指出,与其他政府相比,里根政府高度强调了政治性任命官员对政策目标的回应性,以意识形态的一致与否为任命标准,但同时不得不承认,在这一时期官僚对总统政策的回应确实得到了加强。此外,英格拉汉姆(Ingraham )、汤普森(Thompson)和艾森伯格( Eisenberg)在《政治化的管理和政治行政关系》一文中,比较分析了卡特政府、里根政府、布什政府以及克林顿政府关于政治任命官员的策略,指出了政治官员的任职变化趋势。

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